引言：

自中央在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域力推PPP以來，隨著政策性指導(dǎo)文件的出臺和示范項目的推廣宣傳，PPP項目的落地效果逐步顯現(xiàn)。但受制于PPP前期流程過長、PPP財政承受能力論證限制要求等原因，PPP項目落地的壓力依然很大。與此同時，在當前的投融資體制改革以及政府購買服務(wù)改革背景下，中央也相繼出臺有關(guān)政府購買服務(wù)的多則政策性文件，該等文件對于政府購買服務(wù)的流程規(guī)定相對簡單，而在政府購買服務(wù)與PPP之間的關(guān)系層面又缺乏頂層設(shè)計指導(dǎo)，由此，針對短期內(nèi)難以按PPP模式實施的基建項目，不少地方出現(xiàn)了以“政府購買服務(wù)”之名、行墊資施工及變相融資之實以規(guī)避PPP監(jiān)管要求的現(xiàn)象。筆者基于對政府購買服務(wù)以及PPP相關(guān)政策文件的理解，圍繞與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的政府購買服務(wù)存在的問題以及應(yīng)對建議特撰寫本文，以供相關(guān)方借鑒參考。”

一、對政府購買服務(wù)現(xiàn)行政策的正確理解

（一）政府購買服務(wù)相關(guān)政策規(guī)定

1、《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)96號)

國務(wù)院辦公廳于2013年9月26日頒布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)96號）規(guī)定：“地方各級人民政府要結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展狀況和人民群眾的實際需求，因地制宜、積極穩(wěn)妥地推進政府向社會力量購買服務(wù)工作，不斷創(chuàng)新和完善公共服務(wù)供給模式，加快建設(shè)服務(wù)型政府”。繼黨的十八大之后，新一屆國務(wù)院對進一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)作出重大部署，并出臺前述指導(dǎo)意見，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度。

2、《關(guān)于印發(fā)<政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）>的通知》(財綜96號)

根據(jù)黨的十八屆三中全會精神以及國辦發(fā)96號規(guī)定，財政部、民政部、工商總局于2014年12月15日發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）>的通知》（財綜96號），通知對購買服務(wù)的相關(guān)主體、服務(wù)事項與目錄管理、購買方式和流程、預(yù)算和財務(wù)管理、績效監(jiān)管等內(nèi)容作了全面規(guī)定，進一步加大政府購買服務(wù)力度。

3、《關(guān)于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》(國發(fā)37號)

國務(wù)院于2015年6月25日發(fā)布《關(guān)于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》（國發(fā)37號）， 意見提出，推動政府購買棚改服務(wù)，對于購買服務(wù)主體、購買服務(wù)資金來源、購買服務(wù)范圍等事項作了規(guī)定，其中明確將棚改征地拆遷服務(wù)、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容納入棚改服務(wù)購買范圍。意見還同時提出要積極推廣特許經(jīng)營等各種政府與社會資本合作（PPP）模式在棚改項目中的應(yīng)用。

4、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕61號）

國務(wù)院辦公廳于2015年8月3日出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕61號），意見指出，地下綜合管廊建設(shè)項目應(yīng)創(chuàng)新投融資模式，推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經(jīng)營、投資補貼、貸款貼息等形式，鼓勵社會資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運營管理。意見雖沒有明確提及綜合管廊項目可以采用政府購買服務(wù)方式實施，但在融資章節(jié)提出，鼓勵金融機構(gòu)積極探索購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新貸款業(yè)務(wù)。

5、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕75號）

國務(wù)院辦公廳于2015年10月11日出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（ 國辦發(fā)〔2015〕75號），意見要求海綿城市建設(shè)項目應(yīng)創(chuàng)新建設(shè)運營機制，區(qū)別海綿城市建設(shè)項目的經(jīng)營性與非經(jīng)營性屬性，建立政府與社會資本風(fēng)險分擔(dān)、收益共享的合作機制，采取明晰經(jīng)營性收益權(quán)、政府購買服務(wù)、財政補貼等多種形式，鼓勵社會資本參與海綿城市投資建設(shè)和運營管理。

6、《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》(財綜4號)

財政部國土資源部中國人民銀行銀監(jiān)會于2016年2月2日發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜4號），通知將土地儲備相關(guān)的拆遷安置補償服務(wù)以及前期開發(fā)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事項納入政府購買服務(wù)范圍。

7、《關(guān)于推進交通運輸領(lǐng)域政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(財建34號)

財政部、交通運輸部于2016年3月9日發(fā)布的《關(guān)于推進交通運輸領(lǐng)域政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（財建34號）），意見將農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護、政府收費還貸（債）高速公路服務(wù)區(qū)經(jīng)營管理等事項均納入政府購買服務(wù)范圍。

8、《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》

中共中央國務(wù)院于2016年7月5日發(fā)布《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》規(guī)定，地方政府可以通過政府購買服務(wù)等方式在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，通過單個項目、組合項目、連片開發(fā)等多種形式擴大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。

由于版面所限，有關(guān)政府購買服務(wù)的更多文件不再一一列舉。

（二）對當前政府購買服務(wù)的理解

1、經(jīng)濟新常態(tài)下政府購買服務(wù)原有的內(nèi)涵與外延應(yīng)相應(yīng)調(diào)整以應(yīng)對客觀形勢變化。

根據(jù)《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》等文件精神，在“企業(yè)為主，政府引導(dǎo)”的投融資體制改革以及“應(yīng)買盡買”的政府購買服務(wù)改革的背景下，基于創(chuàng)新和完善公共服務(wù)供給模式、加快建設(shè)服務(wù)型政府的改革目的需要，政府購買服務(wù)已從傳統(tǒng)意義上的基本公共服務(wù)層面，逐步拓展到城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地儲備、農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護等投融資、建設(shè)及運營維護一體化服務(wù)以及連片開發(fā)等更為廣泛的公共服務(wù)領(lǐng)域。新形勢、新類型也帶來了新的挑戰(zhàn)，由此也要求項目參與各方應(yīng)善于打破常規(guī)、創(chuàng)新思路，以全新的視角看待當下的政府購買服務(wù)。

2、政府購買服務(wù)需求的特點決定了為提供服務(wù)而建造工程不應(yīng)被剔除在政府購買服務(wù)范疇之外

就與基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的政府購買服務(wù)而言，既包括已建成而僅就該存量服務(wù)需求向社會資本（力量）采購的情形，也包括為提供服務(wù)需要新建基礎(chǔ)設(shè)施的情形。就新建項目服務(wù)而言，為提供服務(wù)而建設(shè)的工程亦屬購買范疇，該部分事項是購買服務(wù)承接主體為完成購買主體所需服務(wù)的必要物質(zhì)載體，沒有該等工程建設(shè)投入即無法完成后續(xù)的服務(wù)提供。國發(fā)37號涉及的棚改基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財建34號文涉及的農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護服務(wù)、財綜4號涉及的前期開發(fā)建設(shè)等均將與服務(wù)相關(guān)的建設(shè)納入政府購買服務(wù)范疇，也應(yīng)是基于這一角度的考慮。

由此，筆者認為，將為提供服務(wù)而需要建造的工程生硬地從購買服務(wù)范疇中加以剔除客觀上也不符合此類服務(wù)需求的特點。

3、政府購買服務(wù)的實施方式包括PPP與非PPP

政府和社會資本合作（PPP）模式的實質(zhì)是政府購買服務(wù)。財政部在《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金76號）中首次提出政府和社會資本合作（PPP）模式的實質(zhì)是政府購買服務(wù)。之后，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）在PPP模式的定義中對此再次予以明確。

《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行)）》（財綜96號）以列舉加概括方式對于應(yīng)納入政府采購目錄的服務(wù)事項作了規(guī)定，同時規(guī)定政府購買服務(wù)可采取購買、委托、租賃、特許經(jīng)營、戰(zhàn)略合作等形式進行。據(jù)此可知，PPP只是政府購買服務(wù)的方式之一，政府購買服務(wù)的內(nèi)涵與外延均比PPP更為寬泛。從某種意義上講，與基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的政府購買服務(wù)的實施方式包括了PPP模式和非PPP模式（如無特別說明，下文提及的“政府購買服務(wù)”均特指“與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的以非PPP模式實施的政府購買服務(wù)”）。

有必要加以區(qū)分的是政府購買服務(wù)與實行政府付費的PPP兩者之間的關(guān)系，后者雖然也需要政府支付服務(wù)費，但其根本上屬于PPP范疇，所以不應(yīng)將政府購買服務(wù)與實行政府付費的PPP混為一談。

二、現(xiàn)行法律框架體系下實施政府購買服務(wù)的注意事項

（一）政府購買服務(wù)應(yīng)當納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄，相應(yīng)支出費用應(yīng)當依法列入預(yù)算，并應(yīng)受中期財政規(guī)劃約束。

1、政府購買服務(wù)事項應(yīng)當列入本級政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄

根據(jù)財綜96號文規(guī)定，各級財政部門負責(zé)制定本級政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，確定政府購買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展變化、政府職能轉(zhuǎn)變及公眾需求等情況及時進行動態(tài)調(diào)整。該辦法第十五條規(guī)定，納入指導(dǎo)性目錄的服務(wù)事項，應(yīng)當實施購買服務(wù)。故，實施政府購買服務(wù)的前提是服務(wù)事項已經(jīng)納入本級政府的購買服務(wù)指導(dǎo)目錄。

2、政府購買服務(wù)支出應(yīng)當列入預(yù)算，并經(jīng)人大審批。

根據(jù)2015年新修訂的《預(yù)算法》第十三條規(guī)定，經(jīng)人民代表大會批準的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。因此，政府購買服務(wù)支出應(yīng)當依法列入預(yù)算。

3、政府購買服務(wù)支出預(yù)算還應(yīng)符合中期財政規(guī)劃

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號）規(guī)定，強化中期財政規(guī)劃對年度預(yù)算編制的約束，年度預(yù)算編制必須在中期財政規(guī)劃框架下進行。據(jù)此，政府購買服務(wù)支出年度預(yù)算編制時還應(yīng)受中期財政規(guī)劃約束。

（二）政府購買服務(wù)的資金來源安排應(yīng)當符合法律規(guī)定

1、總體而言，與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目相關(guān)的政府購買服務(wù)資金來自于一般公共預(yù)算收入和政府性基金預(yù)算收入，包括債券資金。此外，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)45號）規(guī)定：“加大政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，建立將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算的機制，加大國有資本經(jīng)營預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度”以及“加強政府購買服務(wù)資金管理。政府購買服務(wù)所需資金列入財政預(yù)算，從部門預(yù)算經(jīng)費或者經(jīng)批準的專項資金等既有預(yù)算中統(tǒng)籌安排，支持各部門按有關(guān)規(guī)定開展政府購買服務(wù)工作，切實降低公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)質(zhì)量”。據(jù)此，除了一般公共預(yù)算收入和政府性基金預(yù)算收入之外，政府性基金預(yù)算資金以及國有資本經(jīng)營預(yù)算資金中統(tǒng)籌使用的資金也可在依法經(jīng)批準后調(diào)入一般公共預(yù)算用于其不足部分。

2、政府購買服務(wù)的適用前提是預(yù)算能夠安排，不增加政府債務(wù)

《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行)》（財綜96號）第十八條規(guī)定，購買主體應(yīng)當在購買預(yù)算下達后，根據(jù)政府采購管理要求編制政府采購實施計劃，報同級政府采購監(jiān)管部門備案后開展采購活動。據(jù)此可知，政府購買服務(wù)僅能在預(yù)算內(nèi)有資金來源安排的前提下實施。

與此同時，通過梳理政府購買服務(wù)相關(guān)的幾則文件發(fā)現(xiàn)，文件所涉及的土地儲備、棚改、連片開發(fā)等特定領(lǐng)域有著共性之處，即在該等領(lǐng)域的購買服務(wù)事項由承接主體實施后，項目本身會產(chǎn)生土地出讓收入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的稅收收入、非稅收入等其他預(yù)期收入。換言之，該等領(lǐng)域通過政府購買服務(wù)事項的實施能夠?qū)崿F(xiàn)新增財政收入，如若項目預(yù)期新增財政收入能夠覆蓋購買服務(wù)支出本身，預(yù)算內(nèi)收入就能有效覆蓋預(yù)算內(nèi)支出，在此前提下，此類購買服務(wù)事項就不會額外增加既有的財政支出負擔(dān)，自然也不會增加政府債務(wù)。

需要提及的是，有觀點提出政府購買服務(wù)的前提是“先預(yù)算再采購”，而政府購買服務(wù)涉及跨年度預(yù)算，人大沒有跨年度審批權(quán)限，據(jù)此認為政府購買服務(wù)實際上是“先采購后預(yù)算”，故涉嫌違法違規(guī)。筆者認為，人大的年度預(yù)算審批權(quán)限客觀上受制于現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，跨年度預(yù)算審批的法律問題不僅存在于跨年度實施的政府購買服務(wù)項目中，也存在于跨年度實施的PPP項目中，當然，跨年度的政府投資工程也同樣涉及該問題。

三、當前的偽政府購買服務(wù)存在的問題分析

相比較PPP模式下的物有所值評價和財政承受能力論證等項目前期嚴格的流程要求，國辦發(fā)96號及財綜96號文等文件所設(shè)置的政府購買服務(wù)的采購流程要求則更為簡單，并且地方政府有權(quán)因地制宜編制本級政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄開展政府購買服務(wù)。由此，實踐中出現(xiàn)了多地政府為加快項目進程、規(guī)避兩個論證，以政府購買服務(wù)之名而行單純采購工程、變相融資之實等偽政府購買服務(wù)行為，其中不乏有通過單一來源采購方式直接確定本地的融資平臺或其他國有公司作為政府購買服務(wù)承接主體的違規(guī)現(xiàn)象。

正如近期國家審計署審計長劉家義在《2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中就地方政府債務(wù)審計發(fā)現(xiàn)違規(guī)舉債問題中指出，“有的地方出現(xiàn)一些隱性債務(wù)，內(nèi)蒙古、山東、湖南和河南等4個省份在委托代建項目中，約定以政府購買服務(wù)名義支付建設(shè)資金，涉及融資175.65億元；浙江、河南、湖南和黑龍江等4個省在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾”。

由于偽政府購買服務(wù)項目既未做PPP模式下的物有所值評價和財政承受能力論證，又未嚴格按照現(xiàn)行政府購買服務(wù)體系要求落實“預(yù)算下達”、“編制政府采購實施計劃”、“合理測算安排政府購買服務(wù)所需支出”，由此將導(dǎo)致該類項目可能會因為沒有明確的資金來源而無法如期納入預(yù)算，進而會加大政府的債務(wù)負擔(dān)和財政風(fēng)險。風(fēng)險和危害之大，不容忽視。

四、應(yīng)對建議

（一）盡快厘清政府購買服務(wù)與PPP的邊界

如前所述，政府購買服務(wù)在內(nèi)涵上、外延上均要比國內(nèi)現(xiàn)行的PPP模式更為寬泛，而PPP模式的實質(zhì)又是政府購買服務(wù)。因此，當務(wù)之急，需要厘清政府購買服務(wù)與PPP的邊界，正確區(qū)分規(guī)范的政府購買服務(wù)和以政府購買服務(wù)名義開展的變相融資行為，在給依法合規(guī)的政府購買服務(wù)正名的同時，讓偽政府購買服務(wù)難有藏身之地。

由于種種條件所限，現(xiàn)行的PPP政策尚無法滿足全部公共服務(wù)供給要求，包括片區(qū)開發(fā)等綜合開發(fā)運營等在內(nèi)的新類型的公共服務(wù)需求迫切需要有更為寬廣的公共服務(wù)供給渠道和更多的創(chuàng)新模式與之配套。在現(xiàn)行PPP模式的法律法規(guī)及政策空白處，輔之以政府購買服務(wù)的有效實施，由此將為經(jīng)濟新常態(tài)下的基礎(chǔ)設(shè)施投融資需求設(shè)置以PPP模式與政府購買服務(wù)為兩翼的更為完備的公共服務(wù)供給機制。

（二）加強政府購買服務(wù)的頂層制度設(shè)計

筆者認為，政府購買服務(wù)順應(yīng)了中央頂層設(shè)計的趨勢要求，與其堵不如疏。為防范地方債務(wù)風(fēng)險，建議不妨借鑒PPP模式的思路，完善現(xiàn)有的政府購買服務(wù)制度體系，并參照以下原則及要求實施政府購買服務(wù)：

1、將政府購買服務(wù)限定適用于預(yù)算內(nèi)已有相應(yīng)資金安排、能夠落實資金來源的基礎(chǔ)設(shè)施項目（比如已有專項補助資金等）；或者通過購買服務(wù)能夠?qū)崿F(xiàn)財政增收且增收部分能基本覆蓋項目支出（建議由具備相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)就此出具財務(wù)可行性分析報告），而受制于“收支兩條線”的財政資金管理要求，客觀上只能通過政府購買服務(wù)以保障供應(yīng)商服務(wù)投入及回報實現(xiàn)收回的基礎(chǔ)設(shè)施項目；

2、政府購買服務(wù)事項應(yīng)納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄管理，購買主體按規(guī)定編制的政府購買服務(wù)實施計劃并應(yīng)注意與地方城市發(fā)展規(guī)劃、其他專項規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，合理規(guī)劃，量力而行；

3、政府購買服務(wù)應(yīng)當通過競爭性方式采購，即應(yīng)按規(guī)定通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商以及單一來源采購等五種方式選擇供應(yīng)商或承接主體；

4、政府購買服務(wù)應(yīng)基于績效評價付費。政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）（財綜96號）第三十一條雖規(guī)定了績效評價制度，但僅規(guī)定將評價結(jié)果作為選擇承接主體的重要參考依據(jù)，并未明確將績效評價結(jié)果與服務(wù)費支付數(shù)額相掛鉤。為實現(xiàn)物有所值，按效付費不可或缺；

5、政府購買服務(wù)收支應(yīng)實行財政專戶管理，以確保項目獨立核算，?？顚Ｓ?。項目相關(guān)的收支應(yīng)依法列入分年度預(yù)算，并應(yīng)與中期財政規(guī)劃保持一致。

（三）統(tǒng)一政府購買服務(wù)的流程管理

在政府購買服務(wù)的頂層制度設(shè)計到位前，可以參照PPP政策先行完善及制定政府購買服務(wù)的操作流程、合同指南、采購辦法、財政管理辦法等，讓地方政府在規(guī)范的基礎(chǔ)上開展政府購買服務(wù)的各項工作。

發(fā)布日期：2016-08-03 16:09:11  來源：Nirezze